西藏舊的社會制度是必須改革的，不改革，西藏不能進步和發展，改革的范圍涉及“政治、經濟、文化、宗教等項固有制度的改革以及風俗習慣的改革”。①早在1951年5月簽訂的《十七條協議》中，就規定了改革的條款﹔但同時又明確：“有關西藏的各項改革事宜，中央不加強迫。西藏地方政府應自動進行改革，人民提出改革要求時，得採取與西藏領導人員協商的方法解決之。”1952 年中央特決定：“西藏至少在兩三年內不能實行減租，不能實行土改”。①在全國已經進入社會主義改造的1956年，中央又提出，西藏的改革在“第二個五年計劃時期是不能實行的，第三個五年計劃時期也還要看情況如何才能決定”。②毛澤東特別強調，西藏的改革應由西藏人民及西藏領導人員協商解決，他還針對西藏上層的顧慮，反復指出西藏的改革不同於內地，“貴族的生活不變，照老樣子，可能還有些提高。宗教信仰也全照老樣子，以前信什麼，照樣信什麼”，③“少數民族地區的地主（指以后劃分的農奴主、代理人）在民主改革以后不剝奪選舉權，還可以做官”。④“將來金沙江以西藏區的改革，一定要避免打仗，盡一切可能去做工作，打仗是可能避免的”。⑤ 等等。毛澤東之所以不厭其煩地講這些話，中央之所以如此耐心等待，並一再推延西藏民主改革時間，無非是教育和期待西藏領導人員乃至整個上層集團認清形勢，順應歷史潮流，逐漸贊同並接受中央提出的原則，“達到不流血地在多年內逐步地改革西藏經濟、政治的目的。”⑥然而，西藏上層反動集團卻逆歷史潮流而動，堅決反對任何形式的改革，以求保持所謂最美妙的封建農奴制度，直至悍然發動以實現“西藏獨立”為目的的全面武裝叛亂，從而由他們自己敲響了徹底埋葬封建農奴制度的喪鐘。

　　對此，中共中央根據形勢的變化，宣布：“局勢迫使我們提前同西藏上層反動分裂分子進行決戰，進行一次徹底解決西藏問題的平息叛亂的戰爭”。“原來決定的六年不改的政策，自然不能再繼續執行下去。”⑦
  
　　毛澤東深刻剖析西藏的社會結構，針對社會生產力低下、嚴重阻礙社會發展的極其落后、黑暗、反動、殘酷的社會制度指出：“我看，西藏的農奴制度，就像我們春秋戰國時代那個庄園制度，說奴隸不是奴隸，說自由農民不是自由農民，是介乎這兩者之間的一種農奴制度。”這個“舊制度不好，對西藏人民不利，一不人興，二不財旺”。“西藏的老百姓痛苦得不得了。那裡的反動農奴主對老百姓硬是挖眼，硬是抽筋，甚至把十幾歲女孩子的腳骨拿來做樂器，還有拿人的頭骨作飲器喝酒”。①這樣野蠻透頂的制度，能夠允許其永遠存在而不改革嗎？ 

　　中共中央於1959年3月22日發出《中央關於在西藏平息叛亂中實現民主改革的若干政策問題的指示》說：“在這次平息叛亂的戰爭中，必須同時堅決地放手發動群眾，實行民主改革，以便徹底解放藏族人民群眾，引導西藏地區走上社會主義的道路，從根本上消除叛國分裂活動的根源。”中央還明確指出：民主改革要“依靠勞動人民，團結一切可能團結的力量，有步驟、有區別地消滅封建農奴制度。”“西藏地方政府擁有的耕地必須分給農民所有，其債務、烏拉和差役應予廢除。對於貴族的封建佔有制也要一律廢除。但在作法上應根據他們的政治情況，加以區別對待：凡參加叛亂的分子，他們所有的耕地、房屋、耕畜、糧食和農具一律沒收，分給農民﹔其債務、烏拉和差役一律廢除。對沒有參加叛亂的分子，應該經過和他們協商，將土地和多余的房屋、耕畜和農具分給農民，廢除其債務、烏拉和差役。對於在平息叛亂和民主改革中表現進步並且政治上還有較大影響的進步分子，可採取贖買的辦法”。②不久，中央又決定“對於沒有參加叛亂的貴族的土地和多余的農具、耕畜、房屋，一律仿照內地對待資產階級的辦法，實行贖買政策”。③中央對牧區、寺廟的民主改革以及對待工商業等方面的問題,也都做出了具體規定。這些規定，為西藏的民主改革指明了方向。 

　　全面平叛開始，正值西藏高原春耕播種季節。農奴群眾又高興又焦急。高興的是平叛勝利了，將要實行土改﹔焦急的是正當春耕大忙季節，三大領主不敢經營土地了，農奴缺少種子、耕畜、農具等，難以播種，如果地種不上，秋后沒飯吃。拉薩市委負責人惠毅然、何祖蔭到郊區蔡公堂和堆龍德慶的羊達等地調查了解這一情況並征求意見，群眾一致的意見是：先把地種上，秋后誰種誰收，不影響土改。市委將此意見上報了工委。西藏工委立即於4月4日報請中央批准，在1959年對參加叛亂者的土地實行“誰種誰收”政策。同時，迅速以軍管會名義宣布沒收原西藏地方政府和參加叛亂的貴族、寺廟的土地，由農民耕種，實行誰種誰收，未叛的貴族、寺廟的土地實行“減租減息”政策。這樣，就迅速調動了廣大農民的生產積極性，保証了當年農區適時春耕播種。4月17日，西藏工委發出《對當前平叛中有關農業生產問題的緊急指示》，要求保証所有耕地及時耕種好。為此，工委、軍區及時向各宗、派出軍事代表，經過與農奴群眾醞釀，由他們在平叛和生產中涌現出來的積極分子中提名，經軍代表審批后，成立各鄉、鎮的平叛生產委員會。這樣，各地先后組織了上千個平叛生產委員會，領導當地平息叛亂、維護治安和生產等工作，保証平叛生產兩不誤。 

　　毛澤東極其關心藏區的情況和民主改革政策的確定問題，特地於4月7日致信中央統戰部副部長、國家民委副主任汪鋒，索要有關藏區情況的十三個方面的材料：（1）西藏的人口﹔（2）西藏面積﹔（3）農奴制內容﹔（4）喇嘛人數﹔（5）貴族對農奴的政治關系﹔（6）寺廟對農奴的剝削壓迫情形﹔（7）寺廟內部的剝削壓迫情形﹔（8）藏軍的經費來源﹔（9）叛亂者佔總人口的百分比﹔（10）剝削階級中的左、中、右派比例﹔（11）滇、川、甘、青各省的藏人數字﹔（12）以上四省藏區的面積﹔（13）青、甘、川省藏區寺廟訴苦運動情況。①毛主席還指示新華總社要長期調查研究藏區情況。 

　　4月下旬至5月上旬，西藏工委討論擬定了《關於在當前平叛工作中幾個政策問題的決定》（草案,簡稱“十三項政策”），就接管舊政權、調整行政區劃、對舊官員和對叛亂分子的處理、交通運輸、財經工作、涉外事宜、收繳槍支、建立地方武裝、農牧區工作、寺廟改革、組織機構和干部的調配等十三個方面，制訂了平叛改革的一系列政策。草案提出：關於農村工作，當前要有重點地掀起反叛亂、反烏拉、反奴役和減租減息的“三反雙減”運動，肅清叛亂分子，打掉反動上層的威風，樹立貧苦農奴的優勢，搞好生產,為土地改革打好基礎﹔關於牧區改革，當前的基本任務是平息叛亂，建立政權，保護牲畜，未參叛牧主的牲畜仍歸牧主所有，實行牧工牧主兩利政策﹔關於寺廟問題，總的任務是堅持宗教信仰自由政策，保護愛國守法的寺廟和宗教界人士，徹底肅清寺廟的叛亂，摧毀寺廟的封建特權。中共中央於5月31日批准了這個草案，認為所定的各項政策都是正確的。中央指出，改革將在充分照顧西藏地區特點的條件下進行，把自下而上的充分發動群眾同自上而下的協商結合起來。目前西藏地區的任務是：結合平息叛亂的斗爭，採取邊打邊改的方法，完成全區的民主改革。中央指出，西藏民主改革分兩步走。第一步以“三反雙減”為內容，第二步以分配土地為內容。明令宣布廢除烏拉差役制度，廢除高利貸，解除農牧民的人身依附﹔沒收參加叛亂的貴族、寺廟及原西藏地方政府的土地，由原耕農民耕種。按照毛澤東的多次提議，中共中央創造性地確定了對沒有參加叛亂的貴族的土地和多余的農具、耕畜、房屋實行贖買政策。①  

　　這些改革是中國共產黨根據中國革命不平衡性的特點，正確處理民族地區共性與個性、一般與特殊的結果，是黨的民族政策在特定時間、地點靈活應用的充分體現。特別是在全國已經進入轟轟烈烈的社會主義建設時期，對西藏統治階級採取的特別溫和寬鬆的一系列政策，體現了黨中央對西藏民主改革的慎重態度，對西藏社會的歷史進程有著深遠的影響。 

　　為做好民主改革的准備工作，西藏工委於1959年5月中旬通知各分工委，要求在近日內查告當地三大領主佔有土地、耕畜、農具、糧食情況，貴族和寺廟參加叛亂情況，以及大差巴的人數、佔有土地、耕畜、農具、房屋和剝削等情況。緊接著，西藏工委副書記張國華、周仁山和軍區副政委詹化雨於5月15日至6月3日到山南的貢噶、乃東、扎囊、隆子等地農村，深入實地進行調查研究，訪問貧苦農奴及愛國上層人士，調查階級狀況，為制訂民主改革的具體方針、政策做准備。
 
　　6月28日至7月17日,西藏自治區籌備委員會舉行第二次全體會議，通過了《關於西藏全區進行民主改革的決議》、《西藏地區減租減息辦法》和《西藏地區各縣、區、鄉農民協會的組織章程》。8月27日，西藏工委提出了《關於西藏土地制度改革方案》的報告。報告規定：改變封建土地所有制，主要根據是叛亂與未叛亂的區別，分別採取沒收和贖買政策。叛亂與未叛亂是基本界限。因此，原西藏地方政府的所有耕地及其他農業生產資料一律沒收，分配給農奴（含奴隸）所有。對於叛亂的貴族的耕地、房屋、耕畜、農具，一律沒收，分配給農奴所有。而對未叛亂的貴族的耕地和多余的房屋、耕畜、農具，實行贖買后分給農奴所有。對寺廟所屬卡的耕地、房屋、農具、耕畜，也按叛亂與未叛的界限，分別採取沒收和贖買政策，分配給農奴所有。9月5日，張國華、譚冠三和到西藏進行調研的汪鋒，向中央報告了關於西藏民主改革中的若干問題（包括贖買價格、牧區工作、宗教問題、廢除債務、培養藏族干部等）。這兩個報告得到中共中央的原則批准。隨后，西藏自治區籌委會第三次會議於9月22日通過了《關於廢除封建農奴主所有制，實行農民土地所有制的決議》和《關於西藏地區土地制度改革的實施辦法》等重要文件。《實施辦法》明確指出：“西藏地區的土地制度的改革，實行和平改革的方針”。“廢除農奴主及其代理人的一切封建特權，依照中華人民共和國憲法，保護公民的基本權利”。9月上旬至11月上旬，西藏工委擴大會議討論通過了《關於劃分西藏農村階級的方案》、《關於西藏地區土地制度改革方案》、《關於執行贖買政策的具體辦法》、《關於當前牧區工作的指示》、《關於三大寺若干問題的處理意見》等一系列的具體政策規定，並先后獲得中央批准。 

這些政策規定的主要內容是： 

　　在農業區的改革，隻劃分農奴主階級（包括農奴主和農奴主代理人）、農奴階級（包括富裕農奴、中等農奴、貧苦農奴、奴隸），而不劃富農階級。民主改革分兩步走。第一步以“三反雙減”為內容，第二步以分配土地為內容。改革的階級路線是：依靠貧苦農奴，鞏固地團結中等農奴和團結一切可以團結的力量，打擊叛亂的和最反動的封建農奴主及其代理人﹔①廢除封建農奴主階級的生產資料所有制，實行勞動人民的個體所有制。對叛亂農奴主的土地，一律沒收分給農奴。對未叛亂農奴主的土地，除其應留的一份外，多余部分實行贖買，分給農奴。 

　　牧區（包括半農半牧區）的民主改革，實行反叛亂、反烏拉、反奴役和牧工牧主兩利的“三反兩利”政策。沒收叛亂的農奴主及其代理人和叛亂牧主的牲畜，除抽出一部分給貧苦牧民外，誰放牧歸誰所有。在牧區不分配牲畜和牧場，對牧主不斗爭，不公開劃分階級。整個牧區生產資料所有制基本不變，以穩定牧業，保証人畜兩旺。
 
　　對寺廟的民主改革，除少數上層僧侶外，多數是中下層和貧苦僧尼，不劃分階級。民主改革中，實行反叛亂、反封建特權、反封建剝削，算政治迫害賬、等級壓迫賬、經濟剝削賬的“三反三算”政策，徹底廢除寺廟的剝削壓迫和封建特權制度。堅持宗教信仰自由政策，廢除寺廟向各地攤派群眾為僧的制度，禁止寺廟強迫群眾為僧。保護愛國守法的宗教界人士，保護歷史文物古跡。實行政治統一，政教分離，選舉民主管理委員會進行管理。對留寺僧尼的生活，由政府用補貼的辦法解決。
 
　　在拉薩、江孜、昌都等城鎮，開展反叛亂、反封建制度、反封建剝削、反封建特權的“四反”運動。保護工商業，安置貧民、乞丐，處理游民，組織就業，扶持手工業，加強城鄉物資交流，發展工商業，逐步進行市場管理。
 
　　對邊境地區的民主改革，實行更加穩慎、靈活和寬鬆的政策，並推遲進行。

　　西藏的黨、政、軍、民在西藏工委的一元化領導下，認真貫徹上述各項方針政策，積極穩妥地進行工作，並嚴格地進行了復查，從而保証了民主改革任務的健康發展，順利完成。